什么叫“教育政策”？

教育政策研究是20世纪60年代以来发展最快的学科领域之一，已经成为当前学科发展中的一个具有深远而重大影响的潮流。一项教育政策的制定和实施，对一个国家或一个地区的教育发展具有重大而深远的影响和意义。既从宏观上影响教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又从微观上影响具体教育活动的质量和效益，关系到社会和个人受教育的机会和质量。1995年中共中央国务院提出了“科教兴国”的战略，这是一项重大的国家政策，它把教育与国家发展提到了一个历史从未有过的高度。科教兴国不仅仅是一个教育的决策，而且是一个国家决策，这个重大决策把教育看作是国家发展的一个最重要的动力。它一方面说明教育政策的范围越来越广泛，同时也告诉我们教育政策产生的影响也与日俱增。一个家庭的决策错了，最多导致一个家庭的不幸，一个地区、部门的决策就会影响一个部门和地区的发展。但现在社会活动的复杂性越来越高，很多的决策都需要国家来做出，一个国家的决策好坏不仅会影响到全国，而且还会影响到国际社会。特别是有影响的国家所做出来的决策，更是如此。[1]因此，教育政策制定的过程必须科学化。

科学是一个含义丰富的概念，包括科学的态度、科学的内容、科学的形式、科学的方法等。教育政策的制定是一项系统工程，其制定的科学化，就是在制定教育政策的过程中，要以科学的态度、科学的内容、科学的形式和科学的方法来构建教育政策。下面本文从这四个方面来进行论述。

一、教育政策制定的科学态度

科学的态度即科学的价值取向。教育政策是基于对教育活动、教育问题和教育利益轻重缓急的主观选择。这种选择的基础就是教育政策的价值取向。要解决教育政策制定的科学态度问题，首先就要解决教育政策制定主体的价值取向问题。在制定教育政策的过程中，我们要把科学、公平、法制和效率作为制定现代科学教育政策的价值基础。

（一）政策制定主体要具有科学的价值取向。态度体现人的价值取向，有什么样的价值取向决定了他采取什么样的态度和措施。政策制定主体在决定制定某项教育政策时，要本着实事求是的态度，充分明确制定这项政策的意义何在，它所能带来的正反两方面的影响是什么，能不能制定出一个相对全面的、科学的、符合教育规律的政策。如果不能够站在较高、较广、较远的层面上来解决这个价值取向问题，那么所制定的教育政策必定是不科学的，是不符合教育发展规律的，甚至是阻碍教育发展的。

（二）政策制定要以科学、公平、法制和效率为基础。教育政策是对教育事业的成长和发展所做出的带有全局性和指导性的行动计划，不同的利益阶层会做出不同的评价和反应。在当前我国的经济和社会发展形势下，教育政策的制定要兼顾科学、公平、法制和效率，并把它作为制定的价值基础。

具体来说，追求科学，就是要让所制定的教育政策符合教育发展的内在规律；追求公平，就是要让所制定的教育政策最大限度地反映各种利益阶层的意志，实现政策的民主化；追求法制，就是要让所制定的教育政策与现行的法律法规相适应，并通过它来促进教育政策的实施；追求效率，就是要让所制定的教育政策能够及时、迅速地调整教育行为，促进教育事业的快速发展。

二、教育政策制定的科学内容

教育政策的制定是一项系统工程。政策制定的过程不仅需要科学的态度，所制定的政策本身也需要有科学的内容，没有科学内容的政策是没有生命力的。

（一）现实的依据。教育政策的制定和其他政策的制定一样，必须是立足于某一范畴内的现实问题，并为了调和这一范畴内的现实矛盾而制定的。因此，教育政策的制定必须要有现实的依据。这一依据应该是教育事业中明显存在的、迫切需要改变的矛盾，或者是其他范畴内存在的但需要通过教育来改变的矛盾。这些矛盾往往是深层次的，隐性的。只有找到了主要的、客观的矛盾，教育政策的制定才找到了科学的、现实的依据，而不是出于个别领导或者少数利益阶层的主观臆想。

（二）丰富的理念。一是要具备丰富的教育科学理念。任何教育政策的制定都要受到与此相关的知识，特别是教育科学知识的制约。如果教育科学知识不足，政府就不可能制定出正确的教育政策方案，或者不可能认识到最有效的教育政策方案。教育理念是制定教育政策的一个重要概念，也是制定教育政策过程中必备的重要意识。没有或者缺乏丰富的、相应的教育理念来引导教育政策的制定，教育政策就不太可能深入到教育的实质性问题中去，也不太可能符合教育的发展规律。二是要具备较丰富的社会科学知识。社会科学知识是影响教育政策制定和选择的最基本的因素之一。简言之，社会科学知识有利于人类理性的进步，增进人们理解和把握现实与未来的能力，从而是教育政策合理化演进的强大动力。[2]

（三）准确的内容。教育政策具有全局性和指导性，要求内容准确、可靠。这一内容包括教育政策所阐述的目标，所采用的事实、资料、数据等等。制定教育政策必须要有可靠的数据，现在最大的困难之一就是数据的缺乏。数据缺乏、统计口径和统计结构不一样、上报数据的虚假等现象很普遍。当前，我国还缺少数据公告制度，要可靠数据很不容易。因此在制定政策的过程中，要特别注意在内容的阐述和信息的采集问题上的准确性。例如，在制定地方性教育政策过程中，如果不充分了解本地区的教育发展实际和发展规律，不掌握准确的信息和数据，那么所制定的教育政策就很难切合并促进本地区的教育发展，甚至会破坏或阻碍本地区的教育 发展。

（四）科学的结构。结构是指事物各组成部分搭配的形式。一项教育政策需要有科学的结构，也就是组成这项教育政策的各个组成部分有一个科学、合理的搭配，构成一个有机的整体。教育政策具有科学、合理的结构，一方面能够体现政策的完整性和权威性，另一方面便于教育政策在执行中被理解、把握和调控。

三、教育政策制定的科学形式

教育政策制定的科学形式是制定教育政策的组织形式，即从宏观上规划教育政策制定的基本过程，这一过程包括政策议题的认定、政策内容的表述、政策方案的选择和政策制定过程的公开等四个方面。

（一）议题的认定。教育政策研究以教育政策问题为起点。教育发展上的问题有很多，当一个教育问题上升到需要教育政策来讨论的时候，这个问题就是教育政策议题。需要解决的教育政策议题有很多，那么什么问题才能够成为政策议题呢？它受什么因素影响？一是看它影响的时间和空间，二是看问题是否清晰，三是看问题的严重程度，四是看解决问题代价的大小，五是看解决问题的方向性是不是有一个社会认可的价值取向，六是看新的政策能不能把握、调控和评估。

怎样选定政策议题呢？政策议题的认定有两个方面，一个是认定的形态，一个是认定的过程。从认定形态说，是在确定了问题情境后，再把实质问题理清楚，最后使问题形式化，也就是以准确的语言表达出来；从认定的过程说，是从觉察问题到界定问题再到陈述问题。[1]

（二）内容的表述。认定了教育政策议题之后，就要把为解决这个教育政策议题所准备制定的教育政策以准确的语言表述出来。内容的表述要科学，一是要体现政策的权威性。政策无疑要具有权威性，要充分体现政策的原则立场和观点，这有利于政策的执行和起到应有的指导、规范作用。二是要体现政策的通俗平易。政策最终要实施到政策对象上去，因此政策的语言要通俗平易，以利于政策的理解和接受。如果措辞生硬，居高临下发号施令，就会引发政策接受对象的抵触情绪，阻碍双方的情感交流。

（三）方案的选择。对同一个政策议题可能有多个不同的政策方案，至少有正反两个方面的方案。政策方案制定出来以后，就要对备选方案进行选择。这一选择的过程也是决策过程，仍然需要科学的价值观和理性的思维来进行选择，为了搞政绩工程、形象工程而作出的选择，或者“不惜一切代价”急躁冒进而作出的选择，都是不科学的，是非理性的。

（四）过程的公开。政策的制定不能闭门造车，不能独断专行或者主观臆想，这就要求把教育政策制定的过程和结果进行公开。教育政策制定过程的公开是政策民主化的需要。公开教育政策制定的过程和在颁布实施前公开政策制定的结果，民主地吸纳不同利益阶层、不同专家学者的意见，是政策得以生存发展的生命线。

四、教育政策制定的科学方法

教育政策制定的科学方法是指在确定了政策议题以后，为了科学、全面地表述这项政策方案所采取的组织实施手段。包括确定参与人员、提供技术支持、作出正反两方面的方案等方面。

（一）确定参与人员。教育政策制定的过程应该是一个公开的可参与的过程。从人员的角度说，需要根据政策影响的范围和重要性，确定参与讨论的范围。从理论上说，凡是受到政策影响的对象都应该有机会对政策的制定发表意见，但从现实上说是不可能的。任何一项政策的制定，是对现实利益的重新调整和分配，因此，在确定参与制定政策方案的人员中，要科学、合理地考虑不同阶层、不同团体人员的结构和比例，从而让所制定的政策最大限度地代表其利益。

（二）提供技术支持。教育政策的制定需要有技术上的支持，技术支持是多方面的。一是物质和人员的准备，保证具体表述政策的过程能够顺利进行。二是要有一个从明确政策环境、收集政策信息到分析汲纳反馈意见的通畅的渠道，并让政策制定、执行和评价三个过程的主体分离，避免制定运动规则的人又来当运动员和裁判。三是要有公开、健全的数据系统，确保政策中所采用的信息、数据准确可靠。[3]

（三）作出正反两个方案。重大政策的制定常常要提供正反两方面的方案。一个是可行性方案，即从有利的方面阐述制定这一政策能够解决什么问题、达到什么目标、收到什么效益；一个是不可行性方案，即从反方面阐述不能起到预期的效果。在这方面我国有一个成功的案例：我们希望用10年的时间把上海建成亚洲的金融中心，需要有可行性论证，同时又请复旦大学做了一个不可行论证。可行性论证做得很好，而不可行论证做得更漂亮。要成为亚洲的金融中心要有若干的条件，比如资金拥有量、流动量、开放程度，国际地位等等。不可行论证告诉我们，有些最重要的指标我们达不到，比如开放度。虽然我们把上海建成金融中心的决心没有变，但这份报告对推动我国的金融开放起到了积极作用。在制定政策的过程中，我们需要从可行和不可行两个角度作出不同的备选方案，以利于政策决策。

综上所述，教育政策是一项公共行为，其制定和实施将对社会产生重大而深远的影响。教育政策的制定需要有一个科学的全过程，科学理念应该贯穿始终。没有严肃的态度和学术研究，就很难制定出一项符合教育发展规律的、促进教育事业发展的好政策。